Государственное управление и исполнительная власть icon

Государственное управление и исполнительная власть



НазваниеГосударственное управление и исполнительная власть
страница4/10
Дата конвертации06.08.2013
Размер1.77 Mb.
ТипДокументы
скачать >>>
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

^ 4. Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства


Основными актами, устанавливающими правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации являются Конституция РФ (ст. 62, 63), Закон СССР о правовом положении иностранных граждан в СССР (Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 26, ст. 836), а также Правила пребывания иностранных граждан в СССР (СП СССР, 1991, № 12-3, ст. 55) и Правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию СССР, утвержденные постановлением Совета Министров СССР от 10 мая 1984 г. Рядом актов города Москвы введен особый порядок пребывания в городе Москве граждан, постоянно проживающих за пределами России.


Прибывающим на срок свыше 3 месяцев визу на въезд выдает дипломатическое представительство и консульские учреждения. Иностранцы обязаны подчиняться законам Российской Федерации при нахождении на территории РФ. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами РФ. Они не служат в армии, не имеют права замещать ряд должностей в государственном аппарате. Указом от 13 сентября 1991 г. № 121 “О группе экспертов Президента РСФСР” Президент РСФСР Б.Н. Ельцин предоставил иностранным советникам определять основные параметры перестройки в России. Платная работа иностранца в государственном аппарате, это всегда повод для обвинения такого гражданина в работе на иностранную разведку со стороны своего собственного государства. Поэтому существует понятие, например, “почетного консула”, местного гражданина, выполняющего функции иностранного государства, но бесплатно.


Имеются изъятия из Закона СССР о статусе иностранцев для граждан СНГ.


Тема 5


Коллективные субъекты административного права


^ 1. Понятие органа исполнительной власти


Понятие органа исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти. Орган исполнительной власти относится к государственным органам и в этом своем качестве отличается от органа исполнительной власти местного самоуправления, а также исполнительных органов предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. Функциональное назначение первых — осуществление исполнительной и распорядительной деятельности по руководству хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества. Для выполнения возложенных функций органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, реализуемыми ими в характерных для этих органов правовых формах.


Органы исполнительной власти как государственные органы — это организации, наделенные государственно-властными полномочиями. Они наделены ими для осуществления руководства государственными предприятиями, учреждениями, населением, а также для выполнения иных специальных задач. Признаки государственных органов:


а) создаются государством;


б) обладают государственно-властными полномочиями;


в) действуют от имени государства;


г) их действия обеспечиваются всеми средствами государства, в том числе принуждением к исполнению их распоряжений.


Совокупность государственных органов составляет государственный аппарат.


Законом Российской Федерации “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” запрещено совмещение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, и, наоборот, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.


Органы исполнительной власти в своем большинстве формируются при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти, не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Издание правовых актов в пределах представленной компетенции — основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти и деятельность управляемых субъектов административного права.


Органы исполнительной власти имеют значительные возможности влиять на правотворческую деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное главам администраций краев, областей и др. субъектов). Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами гражданского права.


Государственный орган необходимо отличать от государственных предприятий и учреждений.


Государственные предприятия — организации, целью и результатом деятельности которых является достижение определенного хозяйственного эффекта, в области производственно-хозяйственной деятельности, не связанной с осуществлением властных полномочий (заводы, магазины и т.д.).


Государственные учреждения — организации, цели которых связаны с осуществлением задач в области социально-культурной или административной деятельности, но не имеющие производственно-хозяйственного назначения (школы, больницы ...).


Венедиктов, а также В. Лаптев не различают (социалистические) государственные предприятия и государственные органы.


Административная право и дееспособность государственного органа управления заключается в его компетенции, которая представляет собой совокупность задач, функций, прав и обязанностей, форм и методов их работы. Тот или иной объем государственной деятельности, возложенный на данный орган, или круг вопросов, предусмотренный правовым актом, который правомочен разрешать орган, называется компетенцией органа. Компетенция может быть типовая (министерство) и индивидуальная (специальный комитет); общая и специальная (отраслевая и межотраслевая).


Структура — второе различие государственных органов друг от друга. Она отражает распределение компетенции данного органа между его структурными подразделениями, составными частями. Орган государственного управления обладает структурой и штатами. У должностного лица структуры нет. Структура органа также бывает типовой и индивидуальной. Выделяют три типа построения структуры органа: линейный, функциональный и смешанный. Основная структурная единица — должность.


Штаты органа - это численность коллектива государственного органа, определяемая штатным расписанием. В каждом организационном положении существуют оптимальные размеры такого типа коллективов и задачей теории является изучение объективных условий, детерминирующих эти размеры. Факторы, влияющие на определение структуры и штатов органов государственного управления, в том числе территориальный, определяет звенность аппарата. Среди других нормируемых государством факторов — нормы времени, нормативы численности, нормы управляемости. Вместо сокращения штатов происходит их рационализация. В результате всех постоянных сокращений государственный аппарат всегда увеличивался.


Таким образом, орган государственного управления представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет определенную компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим правовым актом, обладает определенным методом в работе, наделена полномочиями выступать по поручению государства, и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять руководство хозяйственным социально-культурным и административно-политическим строительством.


^ 2. Президент Российской Федерации


Статус Президента РФ имеет конституционный характер. Иное законодательство РФ о Президенте (о выборах, о статусе) было отменено после октябрьского 1993 г. расстрела парламента.


Конституция 1993 года называет Президента главой государства и выводит его должность за пределы трехзвенной системы разделения властей (ст. 11, 80 Конституции). Так же, как и во Франции, Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (ст. 83-б Конституции РФ), имеет собственный аппарат.


В систему органов Президента входят Совет Безопасности Российской Федерации (ст. 83-ж Конституции), введенный по образцу США, Администрация Президента РФ (ст. 83-и Конституции). В составе администрации Президента действует Совет обороны Российской Федерации, Территориальное управление, Канцелярия, Управление кадров и другие. Часть из них регулируется указом Президента РФ от 13 августа 1996 г. № 1164 “Об образовании подразделений Администрации Президента Российской Федерации”. Действуют отдельные должности: советники, пресс-секретарь Президента РФ.


При Президенте создано множество органов, например, Главное управление казачьих войск при Президенте РФ.


Учрежден институт представителей Президента Российской Федерации в краях, областях, городах Федерального значения, автономной области, автономных округах. Провозглашается, что это делается с целью обеспечения единства государственной политики и деятельности органов исполнительной власти РФ, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами субъектов Российской Федерации. Однако при нормальных условиях весь государственный аппарат предназначен для обеспечения функций государства, создание дополнительной системы органов является показателем его неработоспособности. Статус представителя Президента РФ определяется Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 186. Он напоминает статус префекта во Франции.


Президент РФ назначает и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 83-л Конституции), является верховным главнокомандующим Вооруженных Сил РФ (п. 1 ст. 87 Конституции), вводит в случае необходимости военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (п. 2 ст. 87 Конституции). Вводит чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции РФ).


Президенту непосредственно подведомственны наиболее важные федеральные органы. Если в их перечне, содержавшемся в приложении к указу Президента РФ от 19 января 1994 г., № 66 включались 8, то в настоящее время, в соответствии с указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483, их перечень расширился и включает 13 из 61, а именно:


  • Министерство внутренних дел РФ;




  • Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;




  • Министерство иностранных дел РФ;




  • Министерство обороны РФ;




  • Служба внешней разведки РФ;




  • Федеральная служба безопасности РФ;




  • Федеральная служба железнодорожных войск РФ;




  • Федеральная служба охраны РФ;




  • Федеральная пограничная служба РФ;




  • Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ;




  • Главное управление специальных программ Президента РФ;




  • Государственная техническая комиссия при Президенте РФ;




  • Комитет по конвенциальным проблемам химического и биологического оружия при Президенте РФ.


Такая степень связи президента с органами исполнительной власти свидетельствует о том, что президент никак не может быть выведен за пределы исполнительной власти.


Актами Президента являются указы и распоряжения (ст. 90 Конституции). Распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85-р.п с позднейшими изменениями утвержден Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ, предусматривающий, в частности, что внесенный проект указа или распоряжения Президента РФ после прохождения необходимых согласований в Правительстве РФ и Администрации Президента РФ направляется на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента РФ, а затем в Канцелярию Президента РФ для согласования с соответствующим помощником Президента РФ. Президент РФ вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или при нарушении прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 2 ст. 85 Конституции).


Официальными символами Президента являются штандарт (флаг), Знак Президента, специально изготовленный единственный экземпляр Конституции РФ. Так предусмотрено указом Президента РФ от 5 августа 1996 г. № 1138 “Об официальных символах президентской власти и их использовании при вступлении в должность вновь избранного Президента РФ”.


Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции). От должности Президент может быть отрешен в результате сложной процедуры, напоминающей импичмент в США (ст. 93 Конституции) и ни Верховному Совету РФ, ни Государственной Думе РФ добиться этого законным путем не удалось.


Институт вице-президента РФ отменен Б.Н. Ельциным еще до событий 4 октября 1993 г. Теперь при случае невозможности Президенту выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ (п. 3 ст. 92 Конституции), однако он наследует не все полномочия Президента и не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. То есть режим правления президента Ельцина носит внешнюю форму режима личной власти, каким он был во Франции при Де Голле.


^ 3. Правительство Российской Федерации


Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ (п. 1 ст. 110 Конституции РФ). Оно состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя РФ и федеральных министров.


Правительство - это высший коллегиальный орган исполнительной власти Российской Федерации общей компетенции, это следует из ст. 1 федерального конституционного закона Российской Федерации № 2-ФКЗ 1997 г.


Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (ст. 83-а, ст. 111 Конституции РФ), принимает решение об отставке Правительства РФ (ст. 83-в.). по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (ст. 83--д. Конституции РФ). Председатель Правительства РФ в трехдневный срок представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ст. 112 Конституции), кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.


Правительство (ст. 114 Конституции) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области финансовой, кредитной и денежной политики; в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.


В состав Правительства Российской Федерации входят Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства и федеральные министры. На практике в заседаниях Правительства участвует Председатель Центрального банка РФ, приглашаются и другие лица. В Правительстве действует Президиум Правительства, а также постоянно действующее рабочее совещание Правительства Российской Федерации с руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.


Правительство издает постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции, ст. 23 федерального конституционного закона РФ “О Правительстве РФ”). Два вида актов связаны с нормативным характером одного и индивидуальным характером другого, что не всегда проводится на практике.


Понятие правительства как коллегиального органа должно влечь обязательное личное участие членов Правительства в формировании его воли. Такое участие в правительстве Франции, например, осуществляется методом “скрепы” (d`arete), либо голосованием. В Российском правительстве признаком коллегиальности является право федеральных министров участвовать в заседаниях Правительства с правом решающего голоса (ст. 26 федерального конституционного закона № 2-ФКЗ 1997 г.), а также закрепленный законом перечень вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства (ст. 28 закона).


Недоверие Правительству может выразить Государственная Дума, но право принять ее или отклонить — прерогатива Президента РФ (ст. 117 Конституции). В 1998 г. Президент РФ по своей инициативе уволил в отставку правительство РФ в полном составе.


^ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти


К центральным органам федеральной исполнительной власти, подчиненным Президенту и Правительству РФ, относятся: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и иные федеральные органы исполнительной власти. Такая структура закреплена указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483. Федеральными ведомствами являются различные советы, комиссии и комитеты (при Президенте, Правительстве, министерствах).


Министерство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (Федеральный министр). Такое определение министерства дается в п. 1 указа Президента РФ от 14 августа 1996 г., № 1176. Государственный комитет РФ — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ возглавляет председатель государственного комитета РФ. Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России — федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель федеральной службы России, российское агентство — генеральный директор российского агентства, федеральный надзор России — начальник федерального надзора России.


Перечень полных и сокращенных наименований министерств и иных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации утвержден распоряжением Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации от 9 февраля 1994 г. № 180 с последующими изменениями.


Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ. Председатели государственных комитетов Российской Федерации, руководители федеральных служб России, генеральные директора российских агентств, начальники федеральных надзоров России, а также их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ. Кроме тех, которые подведомственны Президенту.


Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, — гласит п. 1 ст. 78 Конституции РФ. Порядок создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств регулируется постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 “О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ” (Российские вести от 8 июня 1993 г., № 104, стр. 4). Однако п. 4 указа Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 предусматривает, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей осуществляются соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.


^ 5. Исполнительные органы субъектов Российской Федерации


Примерная структура органов краевой, областной администрации утверждена постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 490 “О некоторых мерах по усилению координации деятельности министерств и ведомств Российской Федерации, администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения”. Она включает 33 управления, отдела и комитета.


Конкретная структура органов определяется Уставами субъектов Российской Федерации и отличается многообразием. Так, в Москве мэр местного самоуправления и премьер Правительства субъекта Российской Федерации — одно и то же лицо.


В Москве распоряжением мэра Москвы от 16 июля 1996 г. № 87/1-р.м утверждена структура мэрии города Москвы. Она включает 8 уровней. Возглавляет структуру мэр, с подчиненными ему Столичной коллегией, Управлением мэра, советниками мэра и премьера, управлением делами. Премьер Правительства имеет аппарат, включающий Отдел по работе с правоохранительными органами, Организационно-распорядительное управление, Отдел премьера. Вице-мэр имеет более разветвленную структуру своего аппарата.


Правительство Москвы имеет постоянный Штаб Правительства Москвы. Штабные органы управления делятся на комплексы и направления (департаменты). Комплексы возглавляются заместителями премьера и министрами Правительства Москвы, а направления представлены департаментами, управлениями, отделами и другими структурными подразделениями администрации. Штабным структурам подчинены подведомственные функциональные и отраслевые организации (например, Управление юстиции), а последним подчинены территориальные органы управления.


Утверждена и типовая структура управления административным округом г. Москвы, включающая префекта с аппаратом префекта (администрацией административного округа), территориальными структурами городских органов исполнительной власти и контрольными органами и районные управы. В аппарат префекта включаются 30 структурных единиц, в территориальных структурах — 26 структурных единиц.


^ 6. Органы местного самоуправления


Ими являются выборные и иные органы местного самоуправления, образуемые в городских, сельских поселениях и на других территориях в соответствии с административно—территориальным делением страны.


Общие правовые основы местного самоуправления определяются Конституцией РФ 1993 г., Федеральным законом РФ № 154-ФЗ, принятым Государственной Думой 12 августа 1995 г. и подписанного Президентом РФ 28 августа 1995 г. “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации”, другим законодательством. В настоящее время компетенция органов местного самоуправления в конкретных сферах и областях деятельности регламентируется также законом РСФСР от 6 июля 1991 г. “О местном самоуправлении в РСФСР”. Важнейшими актами, разрешающими непосредственно муниципальные вопросы организации местного самоуправления, являются уставы соответствующих муниципальных образований.


Структура органов местного самоуправления определяется самостоятельно.


Экономический базис местного самоуправления — муниципальная собственность.


Правовой статус органов местного самоуправления в самом общем виде характеризуется тем, что:


а) они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе права;


б) их общий статус, принципы организации, основные варианты организационных форм, а также важнейшие полномочия установлены правом;


в) они вступают в различные, в том числе административно-правовые отношения;


г) органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями;


д) Конституция РФ предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения;


е) общие принципы и гарантии местного самоуправления, установленные Конституцией РФ, не могут быть произвольно ограничены какими-либо органами государственной власти.


Характер полномочий органов местного самоуправления, закрепленный федеральным законом, позволяет сделать вывод, что современный статус этих органов характеризует их во многом как государственных. Не могут быть иными, кроме как государственными, например, полномочия органов местного самоуправления принимать решения, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм; издавать правовые акты; осуществлять государственную регистрацию предприятий, предоставлять налоговые и иные льготы и преимущества предприятиям; применять меры административной ответственности; устанавливать местные налоги и сборы и т.п. Все это непременные атрибуты государственности, как пишет Алехин А.П. То есть в законе закреплена фактически коммунистическая модель отмирания государства и передачи полномочий государства органам местного самоуправления.


28 сентября 1997 г. в г. Санкт-Петербурге прошли выборы в органы местного самоуправления, но на выборы явилось 11% избирателей, а в ряде районов — 6%, что не дало возможности признать выборы состоявшимися. Этот пример показывает, что искусственная демократизация не более жизненна, чем и при коммунистическом, доперестроечном управлении страной.


^ 7. Государственные служащие. Должностные лица


Их статус регулируется законом РФ от 5 июля 1995 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации. В трактовке этого Закона под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные должности.


Государственные должности делятся на три категории: “А”, “Б”, “В”.


К категории “А” относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент и Председатель Правительства, министры и др.).


К категории “Б” относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством РФ для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.


К категории “В” относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.


Должности категорий “Б” и “В” образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные должности категории “А” не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов, не охватывается понятием государственной службы.


Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы приводится соответственно в Реестре государственных должностей Российской Федерации и, являющемся его частью, Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации. К последнему прилагаются перечень специализации государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим.


В соответствии с законом об основах государственной службы государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Однако были случаи назначения Президентом РФ Б.Н. Ельциным на государственную службу России иностранных граждан. Платная работа иностранца в государственном аппарате всегда является поводом к обвинению такого гражданина в работе на иностранную разведку. Ни одна страна такого положения не допускает. Именно поэтому существует понятие “почетного консула”.


Также специальным правилом для государственного служащего является его возможность состоять в различных объединениях, членство в которых налагает на члена обязанности, отражающиеся на его государственной службе. Так, А. Собчак состоял членом в Мальтийском ордене, благодаря чему по телевидению Санкт-Петербурга велись передачи о процедурах и совершении таинств посвящения в этом ордене.


Система должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь на следующие пять групп:


а) высшие государственные должности государственной службы — пятая;


б) главные государственные должности государственной службы — четвертая;


в) ведущие государственные должности государственной службы — третья;


г) старшие государственные должности государственной службы — вторая;


д) младшие государственные должности государственной службы — первая.


Применительно к группам государственных должностей государственной службы служащим присваиваются разряды и классы по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственного служащего:


  • действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — государственным служащим высших государственных должностей;




  • государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — государственным служащим главных должностей;




  • советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — государственным служащим старших должностей;




  • советник государственной службы 1, 2 и 3 класса;




  • референт государственной службы 1, 2 и 3 класса — государственным служащим младших должностей.


В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на должностных лиц и оперативный состав.


Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы...).


Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти. Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, главные санитарные врачи, работники милиции и др.).


Оперативный состав (функциональные работники) — это государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов. К должностным лицам по рассматриваемому признаку относятся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственные должности, а также руководители предприятий, учреждений, организаций и др.; к оперативному составу — младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3 класса) и т.д.


Назначение на должность открывает прохождение государственной службы, которое включает аттестации, регулярное повышение квалификации и переподготовку.


Государственные служащие не в праве:


а) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;


б) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, аналогичных органов ее субъектов и органов местного самоуправления, то есть установлен принцип несовместимости мандата депутата с государственной службой;


в) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;


г) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если ему в установленном порядке не поручено участвовать в управлении этой организацией;


д) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе;


е) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;


ж) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;


з) получать от физических или юридических лиц вознаграждения, связанные с использованием должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию (подарки, ссуды, услуги и др.).


и) принимать участие в забастовках;


к) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных объединений, для пропаганды отношения к ним.


Служащие имеют классные чины, ранги, иногда форменную одежду.


Предельный возраст нахождения на государственной службе установлен в 60 лет. Затем возможно продление уполномоченным органом или должностным лицом срока нахождения на государственной службе, но каждый раз не более чем на один год. Продление после достижения 65 лет не допускается.


Среди основных правовых приемов ограничения коррумпированности государственного аппарата называются правила о несовместимости мандата и декларация о доходах государственного служащего. В п. 2 ст. 11 Федерального закона от 5 июля 1995 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации” содержится запрет государственному служащему быть депутатом законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Мероприятия по введению декларирования доходов государственного служащего и членов его семьи впервые введены в 1997 году в соответствии с указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 “О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе”.


Органы. На федеральном уровне кадровую политику формируют Президент и Правительство Российской Федерации, имеющие в своем подчинении специализированные органы. Так, при Президенте Российской Федерации действует Совет по вопросам государственной службы, состоящий из равного числа представителей Президента, палат Федерального собрания, Правительства, высших органов судебной власти Российской Федерации. При Президенте действует Совет по кадровой политике. В составе Администрации Президента РФ в качестве самостоятельного подразделения действует Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров.


Муниципальная служба — профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления. Она осуществляется муниципальными служащими, которыми являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. Законом об общих принципах организации местного управления предусматривается, в частности, что до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих.


^ 8. Административно-правовой статус общественных объединений в Российской Федерации определяется тем, что право граждан Российской Федерации на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, закреплено в ст. 30 Конституции РФ, устанавливающей также, что свобода деятельности объединений гарантируется. Приняты закон РФ “Об общественных объединениях”, Закон РФ от 8 декабря 1995 г. “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности”, закон от 17 августа 1995 г. “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях” и т.д.


Общественное объединение определяется как добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Различаются: общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности, союзы (ассоциации). Они делятся на членские и не имеющие членства.


Органы юстиции осуществляют государственную регистрацию общественных объединений.


Их правовой статус проявляется в троякого вида административных правоотношениях:


1) когда они выполняют установленные государство правила взаимоотношений с администрацией, например, при выполнении обязанности отчетности;


2) когда они имеют право требовать от администрации обеспечения их прав, например, права на регистрацию, на демонстрацию и т.д;


3) когда государство делегирует общественным объединениям властные полномочия, например, при передаче ДНД права власти при обеспечении общественного порядка в определенных пределах.


Специальным актом, определяющим параметры правового положения религиозных объединений является Закон РСФСР от 25 октября 1990 г. “О свободе вероисповедания”. В Российской Федерации религиозные объединения отделены от государства. На территории Российской Федерации не могут учреждаться органы исполнительной власти и государственные должности, специально предназначенные для решения вопросов, связанных с реализацией гражданами права на свободу вероисповеданий. При Президенте Российской Федерации создан Совет по взаимодействию с религиозными объединениями. Он является консультативным органом. Правила регистрации Уставов (положений) религиозных объединений утверждены приказом Министерства юстиции РФ от 30 ноября 1994 г. № 19-01-159-94


Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда при совершении действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя и в других предусмотренных законом случаях.


^ 9. Администрация государственных и негосударственных предприятий и учреждений. Одни (О. Лейст) ученые говорят, что их действия имеют государственно-властный характер, другие (Ю.Н. Старилов) — что не имеют государственного, властного характера. Трудовой коллектив предприятия, организации, учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации наделен некоторыми правами в области приватизации.


Тема 6


Правовые акты управления


^ 1. Понятие правовых актов управления


В процессе государственно-управленческой деятельности органы исполнительной власти используют все три формы государственной деятельности:


  • правоустановительную,




  • правоисполнительную и




  • правоохранительную.


Внешнее выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия, определяют как форму управления. В числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов, издание индивидуальных актов управления, заключение договоров, осуществление организационных (организационно-технических) действий, выполнение материально—технических операций. Иногда к ним добавляют применение мер административного принуждения.


Установление и применение норм права в процессе государственного управления осуществляется государственными органами и должностными лицами путем издания актов управления. Акт управления -это инструмент властного воздействия на управляемых. Это форма реализации задач и функций исполнительной власти.


Он характеризуется следующими качествами:


а) это вариант управленческого решения в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;


б) издается только полномочным субъектом исполнительной власти;


в) это юридически властное волеизъявление.


Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявления полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.


Акты управления — правовые акты.


Акты управления — односторонние властные. Они издаются от имени государства, являются результатом реализации государственно-властных полномочий, формой проявления государственной власти. Поэтому они авторитарны, то есть обязательны для исполнения всеми, кому адресованы, и при необходимости их исполнение обеспечивается мерами государственного принуждения.


Акты управления обладают всеми признаками, присущими правовым актам государственных органов. Вместе с тем, они имеют свои особенности, отличающие их от закона, судебного акта, гражданско-правового договора, служебного документа.


Закон. При соотношении различных правовых актов выдерживается принцип верховенства закона, который является высшей формой проявления государственной воли, воли народа. Закон принимается высшими органами государственной власти и служит источником для всех государственных органов, в том числе и для актов управления, издаваемых на основе и во исполнение закона. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, — гласит п. 2 ст. 4 Конституции РФ 1993 г. Одновременно, п. 2 ст. 5 Конституции РФ 1993 г. гласит: “Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство”.


Акты управления подзаконны.


Закон обладает высшей юридической силой как акт высшего органа государственной власти. Он не может быть отменен, изменен или приостановлен каким-либо иным актом. Акт управления может быть отменен, изменен или приостановлен законом. Однако различие акта управления и закона не означает большую или меньшую их обязательность. Все акты всех органов государства обязательны, несмотря на наличие иерархии норм. По моему же мнению, никакие акты не имеют высшей или низшей юридической силы, они равно обязательны, в этом и заключается их юридическая сила. И если один из них не соответствует закону, то речь не может идти о его низшей юридической силе, а только об отсутствии юридической силы у незаконного акта вообще.


Отличие акта управления от судебного акта.


Судебные акты:


1) издаются в связи с нарушением правовых норм. Акты управления отличаются своим преимущественно позитивным характером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни.


2) судебные акты издаются лишь в случаях, четко определенных в законе. Многие акты управления издаются и тогда, когда необходимость в них вытекает из компетенции данного органа, очерченной законом в более общей форме, чем компетенция суда.


3) Судебные акты издаются на основе закона и правосознания судей. Судьи независимы и подчиняются только закону, никто не может указывать суду. Акты же управления часто издаются по прямому поручению вышестоящих органов (должностных лиц), в указаниях которых может быть предопределено решение вопроса.


4) Судебные акты всегда акты применения норм права, они не содержат новых норм права. Акты управления могут быть и нормативными.


5) Судебные акты принимаются в особом процессуальном порядке, коллегиально. Акты управления принимаются в порядке, регулируемом не только законом, но и самими актами управления, принимаются чаще всего единоначально.


От гражданско-правовых договоров (сделок) акты управления отличаются тем, что являются результатом одностороннего волеизъявления органа управления (должностного лица), а договор — результат взаимного соглашения двух или нескольких сторон.


За издание незаконного акта управления ответственность, как правило, несет только орган (должностное лицо), его издавший (иногда и вышестоящий). При заключении незаконной сделки отвечают обе стороны в равной степени.


Акты управления не следует смешивать со служебными документами. Они удостоверяют тот или иной факт, который может послужить основанием для издания акта управления (например, акт ревизии). Но эти документы не содержат правовых норм, не могут сами изменить, прекратить или установить административно-правовые отношения.


Отличие акта управления от других форм правовой деятельности в систематизированном виде можно представить в виде следующей таблицы.


*Виды актов Признаки*

закон

акт управления

судебное решение

служебный документ

действие

акт прокурорского надзора

договор гражданский

субъект

законодательные (представительные)

исполнительные

судебные

должностное лицо

должностное лицо

прокурор

сторона

^ Отрасль права

КП

АП



АП

АП



гражданское право

^ Основание издание

инициатива

и то, и другое

правонарушение

факт

Нарушение

нарушение

желание

Форма

письменно

устно и письменно

письменно

письменно

бросок через бедро

письмено

письмено, но можно устно

Процесс

?

?

ГПК, УПК

?

?

Форма

Форма

^ Последствия для акта, отмена

никто отменить не может

вышестоящий орган отменяет

вышестоящий суд отменяет

?

?

Вышестоящий орган

суд либо сами стороны



Таким образом, по моему мнению, актом управления является:


1) предписание,


2) подзаконное,


3) в сфере деятельности исполнительных властей,


4) государственного органа или должностного лица,


5) компетентного, надлежащего уполномоченного,


6) одностороннее,


7) властно организующего содержания,


8) обязательное к исполнению,


9) обеспечиваемое принудительной силой специально созданных для этого государственных органов.


^ 2. Виды правовых актов управления


По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. Нормативные акты управления содержат в себе общие правила поведения, которые регулируют однотипные явления, определенные виды общественных отношений (правила торговли, правила взимания налогов и т.д.). Они рассчитаны на продолжительное, в большинстве случаев, время, их действие, как правило, не исчерпывается однократным применением. Характерным признаком нормативного акта является отсутствие в нем конкретно-определенного субъекта. Индивидуальные акты управления — акты применения норм права к конкретным фактам, случаям. Они устанавливают, изменяют или прекращают конкретные административно-правовые отношения, всегда адресуются определенным субъектам конкретных отношений.


По форме внешнего выражения акты управления могут быть устными, письменными и выраженными в конклюдентной форме. Устные акты управления распространены в оперативных областях администрации, в армии, в учреждении. В ответственных и спорных случаях применяются акты в письменной форме. При необходимости краткой и доходчивой формы управленческого указания акты управления могут быть выражены мнемоникой, например, светофором, знаком дорожного движения и пр.


Классификация административно-правовых актов по их наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. За большинством органов закреплено два вида акта управления, поскольку, в соответствии со ст. 15 Конституции, нормативный вид акта управления не может приобрести юридическую силу до момента его опубликования, в то время как индивидуальный акт вступает в силу немедленно либо в указанный в нем срок.


Президент РФ издает указы и распоряжения.


Правительство издает постановления и распоряжения.


Руководители федеральных органов исполнительной власти издают приказы, инструкции, постановления, распоряжения, правила, инструкция и положения (п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009). Центральный банк всегда РФ управлял телеграммами, теперь же издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.


Главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов издают постановления и распоряжения.


Органы и должностные лица местного самоуправления издают акты в соответствии с уставом муниципального образования. Поскольку эти органы и лица не являются представителями государства, налицо делегация юридически властных функций негосударственным образованием.


По способу охраны правовых актов управления можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности. К числу первых относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнительным органам, а также подчиненным управленческим работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководителя. Ко второй группе относятся правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации, независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т.е. на третьих лиц. Это — правовые акты управления с административной санкцией.


^ 3. Действие актов управления


Действующим является акт, обладающий юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти (государственного управления), то есть полностью соответствовать его задачам и функциям. На акт распространяется презумпция его действительности (правильности).


Требования, предъявляемые к актам управления регулируются постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 “Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации”. В настоящее время действует государственный стандарт Союза ССР: Гост 6.38-90. Утвержден постановлением Государственного комитета СССР по управлению качеством продукции и стандартам от 27 марта 1990 г. № 622. И довольно краткий стандарт РФ: ГОСТ Р 6.30-97 “Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации: требования к оформлению документов”. Однако не упоминается в числе отмененных и Единая государственная система делопроизводства (основные положения), одобренные постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по науке и технике от 4 сентября 1973 г. № 435.


Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов, утвержденных постановлением правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (п. 11). Важнейшее для нашей специальности положение содержит п. 12: “Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть завизирован, а прилагаемая справка подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, представившего акт на регистрацию”.


Вступление акта управления в силу регулируется указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти”. Им определена в качестве официальной публикация нормативных актов в “Российской газете”, “Собрании законодательства РФ”, “Российские вести”, “Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти” и машиночитаемая информация научно-технического центра правовой информации “Система”. Правда, в п. 17 Правил подготовки нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, органами официальной публикации называются редакция газеты “Российские вести”, а также издательство “Юридическая литература”.


При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут, гласит п. 19 постановления Правительства РФ № 1009.


Акты управления, не соответствующие закону, объявляются не действующими и должны быть отменены по решению компетентных органов. Так, постановлением Конституционного суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П признаны неконституционными нормативные акты Москвы, Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, ограничивающие некоторыми требованиями порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы. Суд посчитал, что высокое налогообложение, парализующее переселение гражданам, должно быть признано несоразмерным и не соответствующим Конституции. Налогообложение предприятий и предпринимателей, делающее невыгодным занятие трудом, пока не называется неконституционным.


^ 4. Административно-правовой договор


Это юридические факты особого рода, вызывающие возникновение административно-правовых отношений.


Административно-правовые соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных силах, при формировании администрации государственных объединений и предприятий, при оформлении договора приватизации, при аренде государственного имущества, государственного заказа и в других случаях, когда одной из сторон договора выступает властный орган. Договор с органом государственной власти не может быть назван гражданским договором, поскольку одна из сторон, государство, иммунна. Она в любой момент может расторгнуть договор даже без объяснения причин и без компенсации. Преимуществом административного договора в частном бизнесе в сравнении с гражданским договором является, однако, стабильность и надежность такого соглашения, кроме случаев, когда государство может прибегнуть к своему иммунитету.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   10



Похожие:

Государственное управление и исполнительная власть iconНародовластие: Власть Народа + Управление мудрых. Чтобы разобраться с термином «Народо-Властие»
«Власть» и «Управление». При этом предлагается сделать это не посредством Википедии и бэс, а самостоятельно исходя из простой логики...
Государственное управление и исполнительная власть iconГосударственное управление и административное право

Государственное управление и исполнительная власть iconКодекс Украины
Государственное управление и государственный контроль в области охраны, защиты, использования и воссоздания лесов
Государственное управление и исполнительная власть iconСеминар практикум
Логистика: эффективное управление запасами. Планирование, прогнозирование и управление
Государственное управление и исполнительная власть iconСтаття 21. Прикінцеві положення
...
Государственное управление и исполнительная власть iconРуководство по качеству 2) 12 3 Управление документацией 2) 12 4 Управление записями о качестве (протоколами качества) 3) 13
Охватывают всю руководящую деятельность определенного предприятия и основательно приводят к новым эко­номическим отношениям
Государственное управление и исполнительная власть iconМестное самоуправление в россии: шаг вперед или политическая игра? Понятие муниципальной власти, ее формы и виды
Муниципальная власть — понятие крайне общее; это своего рода единый символ, обозначающий всякую власть, существующую на местах
Государственное управление и исполнительная власть iconУважаемые Дамы и Господа! Государственное вуз «Национальный горный университет»
Государственное вуз «Национальный горный университет» (г. Днепропетровск, Украина) приглашает Вас принять участие в Международной...
Государственное управление и исполнительная власть iconГлавное управление информационной политики управление делами совет министров автономной республики крым
В рамках рабочей поездки состоится встреча Премьер-министра Украины Н. Азарова с работниками образования и науки, здравоохранения...
Государственное управление и исполнительная власть iconП «Утверждаю»
Общее руководство проведением соревнований осуществляет Управление по делам физической культуры и спорта Харьковской облгосадминистрации...
Разместите кнопку на своём сайте:
Документы


База данных защищена авторским правом ©gua.convdocs.org 2000-2015
При копировании материала обязательно указание активной ссылки открытой для индексации.
обратиться к администрации
Документы

Разработка сайта — Веб студия Адаманов