Государственное управление и исполнительная власть icon

Государственное управление и исполнительная власть



НазваниеГосударственное управление и исполнительная власть
страница6/10
Дата конвертации06.08.2013
Размер1.77 Mb.
ТипДокументы
скачать >>>
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

^ 2. Виды административных производств


Выделяются следующие виды административных производств: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам, заявлениям, обращениям граждан; согласительное производство. О последнем Ю.М. Козлов пишет: “Согласительное производство — новое и пока еще не регламентированное явление административно-юрисдикционного характера”.


Некоторые ученые выделяют еще:


  • производство по комплектованию личного состава исполнительных органов;




  • производство по приватизации имущества,




  • производство по применению оружия,




  • производство по изобретениям и открытиям и др.


Каждая из названных областей деятельности администрации представляет собой довольно сложный комплекс правовых отношений по реализации соответствующего российского законодательства со своими весьма специфическими элементами, субъектами, экспертизами, сложными процедурами. Однако, по нашему мнению, все эти процедуры являются формой материальных правоотношений по реализации материальных прав соответствующих субъектов.


Производство в общем суде по жалобам граждан в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” к административному производству не относится.


^ 3. Производство по делам об административных правонарушениях


Характерным для административного права является производство по делам об административных правонарушениях. Оно регламентируется большей частью КАП РСФСР 1984 г.


Совокупность характерных действий субъектов дает возможность различать следующие стадии производства:


1. Возбуждение дела;


2. Рассмотрение дела;


3. Вынесение решения по делу;


4. Исполнение решения;


5. Обжалование и пересмотр решения.


Главное, наиболее характерное для производства по делам об административных правонарушениях представлено далее.


Задачами производства являются — ст. 225 КАП.


Административное взыскание может быть применено не позднее 2 месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящихся правонарушениях — не позднее 2 месяцев со дня их обнаружения (ст. 38 КАП), кроме конфискаций по Таможенному кодексу. Если в течение года лицо не совершило нового административного правонарушения, то считается не подвергавшимся административным взысканиям (ст. 39 КАП). К совершившему в течение года правонарушение лицу может быть применено более строгое административное взыскание либо возбуждено уголовное дело в соответствующих случаях.


О совершении административного правонарушения составляется протокол об административном правонарушении (ст. 234, ст. 235 КАП). Случаи, когда протокол не составляется (ст. 237 КАП), включают составы, когда сумма возможного штрафа мала, и нарушитель не оспаривает допущенное нарушение. Тогда штраф взимается на месте (в общественном транспорте и в других случаях). Но и в этих случаях при оспаривании правонарушения, могут быть применены меры обеспечения: доставление нарушителя (ст. 238 КАП), личный досмотр и досмотр вещей (ст. 243 КАП), изъятие вещей и документов (ст. 239 КАП). Задержание (ст. 240 КАП) гражданина предусматривается на срок до 3 часов (ст. 242 КАП).


Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях перечислены в ст. 199-224.11 КАП. Предусмотрено 5 групп органов: административные комиссии при местных администрациях, местные администрации (где создание комиссии нецелесообразно), комиссии по делам несовершеннолетних, народные суды (или судьи) и большая группа органов административного надзора, включающая различные инспекции (транспортные, котлонадзор, санитарный надзор и др.), число которых все увеличивается и достигло 50.


Рассмотрение дела по общему правилу производится по месту его совершения, а также по месту учета транспортных средств (ст. 256 КАП). На рассмотрение отводится срок 15 дней (ст. 257 КАП) в общем случае. Сокращенные сроки применяются, например, в случаях: сутки при приобретении наркотиков, при операциях с иностранной валютой и при мелком хулиганстве; 3 суток при изготовлении радиопередатчиков, незаконной продаже, мелкой спекуляции, нарушении порядка проведения митингов; 5 дней при мелком хищении; 7 дней при нарушениях, связанных с пользованием газом.


При рассмотрении дела выясняются в том числе обстоятельства, смягчающие (ст. 34 КАП) и отягчающие (ст. 35 КАП) ответственность, собираемые уже при составлении протокола.


Содержание постановления по делу об административном правонарушении регулируется ст. 261 КАП, особенностью является возможность органа или должностного лица доводить до сведения общественности (ст. 264 КАП) постановления, например, при применении взыскания по мелкому хищению, управлению транспортом в состоянии опьянения, мелкой спекуляции. Это при крупных хищениях “адвокаты” утверждают, что огласка — нарушение прав человека.


Обжалование постановления (ст. 266, 267 КАП) предусмотрена в вышестоящий орган или в суд, решение последнего является окончательным. Срок на подачу жалобы — 10 дней (ст. 268 КАП), на рассмотрение жалобы — 10 дней.


Исполнение постановления производится самим нарушителем или, в принципе, теми же органами (ст. 279 КАП), что и принимали решение о применении административного взыскания. Давность исполнения (ст. 282 КАП) установлена в 3 месяца; постановление по прошествии этого срока не исполняется, если оно не было обращено к исполнению. Особенности исполнения связаны с видом примененного взыскания; так, штраф (ст. 286 КАП) в случае неуплаты нарушителем добровольно взыскивается в принудительном порядке из его заработной платы); предназначенные к возмездному изъятию (ст. 289 КАП) предметы сдаются в комиссионный магазин; лишение; специального права (ст. 294 КАП) производится путем изъятия удостоверения на право управления транспортными средствами или охотничьего билета; исправительных работ (ст. 299 КАП); при отзывании ареста (ст. 305 КАП) нарушитель используется на физических работах; административное выдворение иностранцев (ст. 309 КАП) производится путем передачи иностранного гражданина органами Пограничных войск властям иностранного государства. Возмещение ущерба (ст. 40, 306 КАП) производится в порядке гражданского процессуального законодательства.


^ 4. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан


Производство по жалобам регулируется указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан” (в редакции Указа от 4 марта 1980 г.). Государственная Дума приняла федеральный закон “Об обращениях граждан”, призванный в большой мере заменить указанный нормативный акт, но Президент РФ его не подписал.


Жалоба считается возбужденной с момента регистрации жалобы (п. 9) руководитель учреждения направляет жалобу по принадлежности не позднее, чем в 5-ти дневный срок (п. 4). На разрешение жалобы отводится 7 дней по жалобам военнослужащих в местные органы (п. 10), до 15 дней по жалобам, не требующим дополнительного изучения и проверки (п. 9) и до 1 месяца в сложных случаях.


Анонимки не рассматриваются. Подача гражданином заявления в клеветнических целях влечет ответственность в соответствии с законодательством (п. 15).


Личная ответственность за организацию рассмотрения жалоб возложена на руководителя организации (п. 6). Существуют специальные внутренние подразделения: Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан, Инспекция при министре и другие. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются (п. 5). Нарушение данного порядка рассмотрения заявлений граждан, причинившее существенный вред правам граждан, влечет в отношении соответствующего должностного лица уголовную ответственность по статьям о должностных преступлениях (п. 15).


Указом Президента РФ от 21 апреля 1998 г. № 426 разграничены функции между Администрацией Президента РФ и Аппаратом Правительства РФ при рассмотрении обращений граждан.


^ 5. Дисциплинарное производство


Дисциплинарное производство регламентируется уставами о дисциплине в ряде областей государственного управления, в силовых ведомствах (армии, полиции, безопасности, транспорте, прокуратуре и др.), а также постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. “Об Основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик” (Свод законов СССР, том 2, стр. 341) и постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. “О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности” (Свод законов РСФСР, том 2, стр. 278). Регулируется также КЗоТ и Правилами внутреннего трудового распорядка.


Специфика соответствующей государственной службы определяет и особенности производства. Общим является то, что этот вид производства осуществляется в порядке подчиненности соответствующего должностного лица.


Тема 9


Законность в государственном управлении


^ 1. Понятие режима законности. Соотношение с дисциплиной


Законность является основной характеристикой правового метода регулирования общественных отношений. При ее наличии управляемые субъекты в общем добровольно исполняют предписания; при отсутствии добровольности требуется принудительный государственный аппарат. В научном смысле можно говорить, что в первом случае имеется нормативное регулирование, а во втором — казуальное. Оба достигают желаемого эффекта, подчинения управляемых воле управляющего, но качество общества совершенно различное.


Принцип законности закреплен в Конституции РФ, ст. 15, согласно которому (п. 2), “органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы”. Законность — один из основных принципов государственного управления, определяемый подзаконностью управленческой деятельности.


Мальков В.В. считал, что осуществление принципа законности в советском государственном управлении означает строгое и неуклонное исполнение советских законов и основанных на них актов всеми органами управления, должностными лицами, учреждениями, предприятиями и гражданами. Таково же понимание режима законности практически во всех странах мира. Но это только второй элемент понятия режима законности.


А.Е. Лунев, по нашему мнению, более точно и последовательно определил: “Принцип законности в государственном управлении предполагает наличие законов, выражающих волю трудящихся и отражающих требования познанных объективных закономерностей общественного развития, и означает единообразное понимание, применение, а также безусловное и точное выполнение советских законов и основанных на них других правовых актов всеми государственными органами, должностными лицами, гражданами и общественными организациями”. По существу же, понимание и использование общественных процессов и условий в законотворчестве имеют решающее значение для законности самих законов. Устаревшее законодательство подрывает законность так же, как и отсутствие норм по вопросам, для регулирования которых созрели общественные условия. Устаревшие законы отменяются.


В.И. Ленин, определяя меры по укреплению социалистической законности, на первое место выдвигал требование о едином понимании и применении законов на территории государства.


Третьим элементом режима законности в государстве является обеспечение режима законности, его гарантия, что проявляется в наличии специального аппарата для принудительной реализации законов. Нет смысла в государстве писать законы, которые не выполняются. Государство отличается тем, что свою волю, выраженную в законе, она реализует силой. В том числе силой всеобщего убеждения в справедливости этих законов.


Соотношение законности и дисциплины. Применяются термины “государственная дисциплина”, например, цен; “финансовая дисциплина” и т.д. Государственная дисциплина означает повиновение порядкам и правилам, установленным полномочными органами государства, основанным на законах, выполнение распоряжений начальников. Плановая, договорная, финансовая дисциплина являются условием реализации режима законности в соответствующих областях государственного управления.


^ 2. Способы обеспечения законности. Соотношение проверки исполнения, контроля и надзора


По отношению к обеспечению законности все органы государства делятся на две группы:


а) те, для которых обеспечение законности составляет не основную для них функцию деятельности: весь аппарат управления, исполнительной власти, министерства, ведомства, администрации;


б) органы, специально созданные для обеспечения законности в государственном управлении. Это государственные инспекции и другие специальные органы.


Методов (Ю.М. Козлов) или способов (П.Т. Василенков) обеспечения законности в управлении три, правда, их соотношение и даже оценка наличия и содержания постоянно меняются, так как эти категории являются научными:


а) проверка исполнения,


б) контроль,


в) надзор.


По мнению Заменгоф З.М., контроль и надзор не отличаются. Проверка исполнения как способ обеспечения режима законности осуществляется всеми органами управления и всегда. Это текущий, регулярный контроль за деятельностью субъектов административного права со стороны управляющих субъектов государственной власти. При этом способе власти вмешиваются в оперативную деятельность подконтрольных субъектов, оценивают их деятельность с точки зрения ее целесообразности, могут отменять акты подкотрольного субъекта и применять дисциплинарные взыскания к подчиненным.


Контроль, — его содержание шире. Проверка исполнения является его элементом. Содержание контроля включает в себя анализ финансов—хозяйственной деятельности, при этом деятельность контролируемых субъектов оценивается не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности. Полномочия контролирующего органа в этом случае дисциплинарные. Имеется право отмены акта управления нижестоящего субъекта.


Отличие надзора от контроля в том, что надзорные органы выполняют свои функции всегда в отношении не подчиненных им субъектов. Их полномочия носят административный характер (например, применение штрафа). Но незаконный акт надзорный орган отменить не может, так как это полномочия контролируемой администрации; надзорный орган только деляет заключение о его незаконности. Надзор осуществляется прокуратурой (общий надзор) или специальными государственными инспекциями (административный надзор). Административный надзор сочетает в себе признаки контрольной и надзорной деятельности (право вмешиваться в оперативную деятельность, оценивать ее с точки зрения целесообразности, самостоятельно применять взыскания).


*Виды

Критерии*

Проверка исполнения

контроль

Надзор

Виды органов

Периодичность

Соотношение субъектов

Последствия для акта управления

Характер (меры) взысканий

Вмешательство в оперативную деятельность

Оценка целесообразности

Демократичность

Все

Постоянно

Подчинены

Может быть отменен

Дисциплинарное

Есть

+

Все

Эпизодически

Подчинены

Может быть отменен

Дисциплинарное

Есть

+

Специальные

По сигналу и при необходимости

Не подчинены

Не отменяется, выносится решение о его противоречии закону

Административное

Не имеет права



Эффективность

 

 

 


^ 3. Виды контроля за законностью деятельности исполнительной власти


Контроль режима законности можно разделить на внутриведомственный и вневедомственный.


Внутриведомственный контроль осуществляют самим органом государственного управления. Его осуществляют все органы и общей и специальной компетенции. Осуществляется он методом проверки исполнения и контроля. В министерствах, ведомствах имеются ведомственные инспекции, инспекции при их руководителях и другие подразделения, обладающие контрольными функциями: финансовые службы, отдел труда и заработной платы и другие. Эти службы контролируют и аппарат управления, и подчиненные предприятия. Другие управления центральных органов федеральной исполнительной власти осуществляют контроль только по отношению к аппарату подчиненных предприятий и организаций. Главное у них — проверка исполнения и инспектирование. Внутриведомственный контроль проводится в форме проверок и ревизий: документальных, финансовых, полных, частичных (участки) и выборочных (отдельные документы).


Деятельность юридического отдела, в частности, регламентируется Общим положением о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения. Оно утверждено постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1972 г. № 467. Юридическому отделу предписано осуществлять 5 направлений работы:


а) контроль текущего законодательства;


б) пропаганду законодательства на предприятии; проведение изучения нового законодательства службами организации; консультирование работников организации;


в) обеспечение правовыми средствами сохранности материальной базы предприятия;


г) визирование документов, подписываемых руководством;


д) защита интересов предприятия в судах и арбитражах.


Новая контрольная функция юридической службы появилась в законодательстве с принятием Правил подготовки нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (п. 11). “Представленный на государственную регистрацию нормативный правовой акт должен быть завизирован, а прилагаемая справка подписана руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, представившего акт на регистрацию”. “При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут” (п. 19).


Надведомственный контроль призван обеспечить решение задач ряда отраслей управления. Проводится органами управления общей компетенции — Президентом, Правительством, администрациями, а также специально созданными для целей контроля государственными инспекциями. Инспекции входят в состав какого-либо министерства или ведомства, но по вопросам своей компетенции вправе контролировать органы управления, входящие в систему других министерств и ведомств: Госгортехнадзор, Котлонадзор, Пробирный надзор и т.д. При осуществлении задач внешнего контроля в отраслях народного хозяйства инспекции имеют административные полномочия. В случае необходимости применения дисциплинарной и уголовной ответственности, инспекции обращаются с ходатайством в компетентные органы. Иначе эту деятельность называют административным надзором.


а) Президентский контроль осуществляется непосредственно и через президентский аппарат. Непосредственный осуществляется при подборе и расстановке кадров на федеральном уровне с помощью Совета по кадровой политике при Президенте РФ. Осуществляя контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации, Президент имеет право отменять постановления и распоряжения Правительства, принимать решение об отставке Правительства.


Контроль Президента за деятельностью органов исполнительной власти Российской Федерации обеспечивает Администрация Президента Российской Федерации. От имени и по поручению Президента РФ президентский контроль за исполнением федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации осуществляют Контрольное управление и его территориальные подразделения (окружные инспекции).


Президентский контроль в сфере государственного управления осуществляется также через институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Их правовой статус закреплен в Положении о полномочном представителе в субъекте Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. № 186 с более поздними изменениями.


б) контроль органов законодательной (представительной) власти. Он заключается в полномочии Государственной Думы давать согласие Президенту на назначение председателя Правительства РФ, решать вопрос о доверии Правительству РФ, назначении и освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации. Практика не демонстрирует возможность законодательного органа оказывать существенное влияние на деятельность Правительства и Президента. Так, при включении Президентом РФ новых ведущих лиц в состав Правительства они обычно начинали свою деятельность с вопроса о секвестре бюджета, и так не выполняемого Правительством.


Закон РФ от 11 января 1995 г. “О Счетной палате Российской Федерации” предоставил ей полномочия на проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета в Центральном Банке Российской Федерации. Она проводит комплексные ревизии и тематические проверки. Однако в реальности она бессильна перед правительством. В частности, Счетная палат докладывала в Государственной Думе 8 октября 1997 г., что отчет Правительства за 1995 год сфальсифицирован, так как в нем не фигурируют очень крупные суммы (Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 1997, № 121, стр. 19.). Гласность — главное оружие парламента в данном случае.


в) Конституционный суд РФ на основании федерального конституционного закона РФ № 1-ФКЗ 1994 г. “О Конституционном Суде Российской Федерации” разрешает споры о компетенции органов, о правомерности издания ими актов управления и этим участвует в обеспечении законности в РФ.


Суды общей юрисдикции рассматривают вопросы законности решений администрации при рассмотрении гражданских исков. Прямо в деятельность администрации они не вмешиваются, однако, в порядке ГПК РСФСР имеют право запрашивать документы, вызывать представителей администрации для свидетельствования юридических фактов в заседание суда и т.д. Важным процессуальным средством контроля суда за законностью деятельности администрации является частное определение. Оно выносится судом по типичным нарушениям в деятельности администрации, в нем администрации предлагается устранить замеченные судом недостатки. Реакция администрации должна последовать в течение месяца.


Арбитражные суды действуют на основании федерального конституционного закона РФ № 1-ФКЗ 1995 г. “Об арбитражных судах в Российской Федерации”. Они компетентны рассматривать споры в частности о недействительности индивидуальных актов государственных органов.


В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П, однако, ставится под сомнение пределы разграничения между различными судами судебной системы РФ, в частности Верховным Судом РФ, компетенции по проверке конституционности и законности актов управления.


г) контроль органов исполнительной власти бывает общим, ведомственным и надведомственным. Общий осуществляют органы общей компетенции: правительства, администрации субъектов Российской Федерации. Ведомственный контроль осуществляют органы отраслевой и некоторые органы межотраслевой компетенции в отношении подведомственных им органов.


д) Надведомственный контроль осуществляется в основном органами межотраслевой компетенции. Например, Государственный комитет РФ по статистике, Министерство финансов, Федеральный горный и промышленный надзор, Государственный комитет санитарно—эпидемиологического надзора Российской Федерации и т.д. Перечень органов, выполняющих функцию административного надзора и имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях закреплен в КАП РСФСР (ст. 199-224).


е) Общий надзор органов прокуратуры осуществляется на основании закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. “О прокуратуре Российской Федерации” (ст. 20) в редакции федерального закона РФ № 168-ФЗ 1995 г.


Правовыми формами реагирования на обнаруженные нарушения законов, инструментами воздействия на нарушителей со стороны прокуратуры являются протест, представление, постановление о возбуждении дела и непосредственное вмешательство. В протесте ставится вопрос об отмене администрацией конкретного незаконного акта в течение 10 дней. Представление выносится по типичным нарушениям закона в деятельности администрации, на его рассмотрение администрацией закон отводит 1 месяц. Прокуратура имеет право непосредственно или своим обращением к компетентному органу возбуждать уголовное, гражданское, дисциплинарное или административное производство. Легкие случаи нарушения закона разрешаются прокуратурой в оперативном порядке.


ж) Контроль средств массовой информации проявляется в праве СМИ получать и публиковать информацию, в том числе о режиме законности в различных организациях и обязанности администрации реагировать на их публикации


з) Непосредственные обращения и иски граждан. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан” регулирует процедуру рассмотрения жалоб граждан на нарушения законности внутри организации.


Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” регулирует право непосредственного преследования гражданином нарушителя закона в суде. При этом закон предусматривает, что жалоба, поданная в клеветнических целях, влечет соответствующую форму ответственности, а судебные расходы взыскиваются с лица, проигравшего по делу.


Тема 10


Управление промышленностью


1. Принципы


Материальное производство — основа жизни человека и общества, а уровень развития материального производства определяет степень прогрессивности той или иной экономической формации. Государство, будучи надстроечной категорией, само не производит материальные ценности, блага, но организует процесс производства и создает условия для такого производства.


Уклады, органы и система связей при управлении народным хозяйством определяются уровнем развития производительных сил. Они требуют соответствующих им производственных отношений, отражаемых правом. В настоящее время организация управления промышленностью в Российской Федерации отражает принципы многоукладности экономики, характерной для слаборазвитых стран.


Основными документами, определяющими правовое положение хозяйствующих и управляющих субъектов в экономике Российской Федерации в настоящее время являются: Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”, Федеральный закон Российской Федерации № 123-ФЗ 1997 г. “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации” и другие.


Принципы управления определяются разнообразными факторами:


а) наличием работоспособного населения;


б) формами собственности;


в) характером связей участников производственного процесса, управления и характером принуждения (экономического и внеэкономического).


Первым условием любой формы производства является наличие рабочей силы, поскольку человек — основной источник прибавочного продукта. Общая система образования, готовящая кадры специалистов для народного хозяйства, реформируется в направлении вариативного частного образования. В РФ действует Федеральная миграционная программа Правительства РФ, предусмотрены посты иммиграционного контроля, пункты первичного приема и центры временного размещения беженцев. Одновременно действует и постановление Правительства Российской Федерации от 17 мая 1996 г. № 590 “О Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом”.


В соответствии со ст. 212 Гражданского кодекса РФ 1995 года в РФ “признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности”, что конкретизируется в виде частной собственности граждан и юридических лиц (ст. 213 ГК), государственной собственности (ст. 214 ГК), муниципальной собственности (ст. 215 ГК) и вещных прав лиц, не являющихся собственниками (ст. 216 ГК).


Для государственного, социалистического сектора экономики характерным является выделенные М.И.Пискотиным следующие функции аппарата государственного управления: прогнозирование, планирование, организация, координация и контроль, регулирование и распорядительство. В.М.Манохин находит следующие формы связей, объединяющие органы государственного управления в одну систему: распорядительство, подчиненность, подконтрольность, координация.


Идеологи капиталистического сектора экономики от формулировки принципов уклоняются. Можно выделить следующие принципы этого капитализма:


1) Частная собственность. Преимущества частной собственности как бы презюмируются, в то время как частное — это кустарное, мелкосерийное и низкокачественное производство.


2) Частная материальная заинтересованность становится ведущим принципом организации общества, в то время как духовное игнорируется.


3) Малое предпринимательство. Прогресс предполагает как раз обратное, укрупнение и специализацию предприятий.


4) Свободные цены. На самом деле большинство цен находится под контролем либо группировок, либо все еще государства.


5) Конкуренция и возможность банкротства. В целом для общества это очень невыгодный экономический режим, поскольку ведет к расточительству сырья и труда.


Все эти принципы направлены против прогресса, они реакционны, так как противоречат общим закономерностям развития производственного базиса, познанным в науке: специализации, крупному машинному производству, общественному характеру труда, то есть социализму.


Новые, “капиталистические” формы проявления управляющей роли государства:


Государственный контракт (административный договор). Государственный заказ регулируется постановлением Правительства РФ от 26 августа 1996 г. № 1005 “О реализации Федерального закона “О государственном оборонном заказе”, в котором установлено, что перечень и количество (объемы) важнейших видов материально—технических ресурсов для обеспечения выполнения государственного оборонного заказа, по которым организациям—поставщикам (изготовителям) устанавливаются квоты их обязательных поставок (государственное бронирование) государственным заказчикам и головным исполнителям (исполнителям), утверждаются в составе государственного оборонного заказа Министерством экономики и Министерством обороны, министерством оборонной промышленности и другими органами;


Программы. Со времен Продовольственной программы СССР, Программы освоения нефтяных месторождений Сибири в 80-е годы, Нечерноземья эта форма управленческой деятельности государства развивалась. В капитализме программы предлагают частным предпринимателям претендовать при проведении конкурса на получение стабильного заказа государства в соответствии с выделенными на реализацию Программы бюджетными средствами.


Регистрация. Имущества и предпринимателей. Имущества — для уточнения налогооблагаемой базы. Предприятия — для административного контроля. Недвижимое имущество обязано иметь государственную регистрацию в соответствии с указом Президента РФ от 28 февраля 1996 г. “О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования”. Для предпринимателей и иных заинтересованных лиц об этой регистрации выдается информация в соответствии с указом Президента РФ от 27 августа 1996 г. № 1270 “Об утверждении Порядка предоставления информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”;


Лицензирование. Например, в соответствии с распоряжением премьера правительства Москвы от 2 сентября 1997 г. № 972-р.п “О порядке взаимодействия Московской лицензионной палаты с контролирующими, надзорными, налоговыми, правоохранительными органами и другими службами г. Москвы по организации контроля за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими подлежащие лицензированию виды деятельности на территории г. Москвы Московская лицензионная палата применяет проверки, предъявляет иски в арбитражный суд о ликвидации юридического лица, приостанавливает действие или аннулирует лицензию;


Конкурсная закупка контрактов, финансируемых государством, прокламируется. Конкурсное получение государственного заказа, однако, все еще слабо развито;


Торги и тендеры. Например, открытые подрядные торги при реализации Московской городской программы капитального строительства, регулируются, в частности, распоряжением премьера правительства Москвы от 5 сентября 1997 г. № 985-р.п.


Биржа фондовая и товарная. Письмом Комиссии по товарным биржам Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур от 30 июля 1996 г. № 16-151/АК “О форвардных, фьючерсных и опционных биржевых сделках” регулируются вопросы деятельности товарной биржи.


Кооперативная промышленность действует в системе Центрального союза потребительских обществ России.


На базе муниципальной собственности функционирует в области местного самоуправления местная промышленность.


^ 2. Структура органов государственного управления промышленностью


Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации управление федеральной государственной собственностью, установление основ федеральной политики и федеральных программ экономического развития; установление правовых основ единого рынка; федеральные энергетические системы, ядерную энергетику, оборонное производство. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится разграничение государственной собственности в сфере промышленного производства. Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 71-73 Конституции).


Правовое регулирование в промышленности находится в связи с технологическим процессом производства и касается учреждения хозяйствующих субъектов, регулирования производственного процесса, регулирование стадии обмена.


На федеральном уровне действуют Правительство РФ (на основании ст. 114 Конституции РФ), в его аппарате действуют Промышленный департамент и Департамент оборонных отраслей промышленности, а также межотраслевые координационные центры.


Управление различается по территориальному, отраслевому и межотраслевому или функциональному принципам. Территориальный принцип обусловлен федеративным и административно-территориальным устройством государства. Отраслью юристы называют совокупность предприятий, организаций и учреждений, подчиненных одному центральному органу государственного управления, в настоящее время — федеральному органу исполнительной власти. Отсюда отраслевой принцип управления; ему характерны высокая степень специализации и качества одновременно с автаркией и местничеством. Функциональный принцип в построении системы органов призван устранить недостатки отраслевого принципа, так как предполагает создание органов, координирующих различные отрасли по определенным специальным вопросам. Такими функциями являются планирование, финансирование, стандартизация и др. В советский период экономического развития страны отрасли были представлены по преимуществу министерствами, а функции — государственными комитетами. Взаимодействие отраслевого и функционального принципов в организации системы органов государственного управления является достижением советской науки управления и применяется в ряде развивающихся стран.




В соответствии со Структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483 к области промышленности относятся в той или иной мере:


Министерство Российской Федерации по атомной энергии; Министерство государственного имущества РФ, Министерство РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство путей сообщения РФ, Министерство топлива и энергетики РФ, Министерство труда и социального развития РФ, Министерство экономики РФ. Из 22 федеральных министерств — 9. Государственный антимонопольный комитет РФ; Государственный комитет Российской Федерации по вопросам развития Севера, Государственный комитет РФ по государственным резервам, Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, Государственный комитет РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства; Государственный комитет РФ по связи и информатизации, Государственный комитет РФ по статистике, Федеральная энергетическая комиссия РФ, Федеральная дорожная служба России, Федеральная миграционная служба России, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи, Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте, Российское агентство по патентным и товарным знакам, Федеральный горный и промышленный надзор России.


Территориальными органами федеральных органов исполнительной власти являются, в частности, Регистрационные палаты. Лицензионные палаты. А также различные учреждения, территориальные управления, инспекции.


Обязанность регистрации хозяйствующих субъектов закреплена уже в ст. 51 ГК РФ, в соответствии с которой юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Положение о регистрации отраслевых объединений производителей и экспортеров Российской Федерации, утвержденное Министром внешних экономических связей 2 июля 1996 г. предусматривает, что сведения о реестровой записи становятся доступными для российских и иностранных участников внешнеторговой деятельности (п. 6) с момента выдачи Свидетельства. Такой доступ реализуется через Совет отраслевых объединений производителей и экспортеров при МВЭС (п. 7). Причем решение о подключении участника Реестра к системе внешнеторговой информации принимается добровольно и открывает возможность получать из системы необходимые для внешнеторговой деятельности сведения, а также передавать в систему коммерческие предложения (п. 8). То есть предусматривается не открытый рынок потребителей и производителей, как участников оборота, а закрытое общество.


Режим директивного планирования сохранен в отношении федеральных казенных предприятий (казенных заводов, казенных фабрик, казенных хозяйств), установленный постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 “О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)”. По классификации Гражданского кодекса это унитарные предприятия. Казенные заводы (фабрики, хозяйства) создаются в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 г. “О реформе государственных предприятий” на базе ликвидируемых государственных предприятий. В Москве применяется аббревиатура ГУП (государственное унитарное предприятие). Предприятия возглавляются директором, действующим на основе принципа единоначалия.


На следующих уровнях управления выделяют заводоуправление, цехи, участки, бригады.


В акционерных обществах со смешанным участием действует представитель государства в органах управления общества.


В самом низу иерархической лестницы могут находиться и отдельные государственные должности. Так, постановлением правительства РФ от 24 августа 1996 г. № 1002 утверждено Положения о генеральном конструкторе по важнейшим направлениям создания видов систем и комплексов вооружения и военной техники.


По отношению к частной форме предпринимательства применяются государственные регистрация, лицензирование, контроль, надзор; одновременно сохраняются для них много дотаций, льготных кредитов, поддержки со стороны бюджета, то есть происходит перераспределение продукта за счет другой формы собственности.


Кооперативная промышленность возглавляется Центросоюзом Российской Федерации, в системе которого действуют потребительские союзы республик, краев и областей, райпотребсоюзы и потребительские общества, комбинаты, магазины, заготпункты и перерабатывающие предприятия.


3. Административные полномочия органов государственного управления в промышленности и предпринимательской деятельности


Органы государственного управления выполняют нормотворческие, распорядительные, контрольные функции и функцию принуждения. На стадии применения ответственности к хозяйствующим субъектам Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению работает в сотрудничестве с Временной Чрезвычайной Комиссией при Президенте Российской Федерации по укреплению бюджетной и налоговой дисциплины.


Кодекс РСФСР об административных правонарушениях содержит до смешного мало составов административных правонарушений в области промышленности. Такие составы зачастую находятся в иных нормативных актах, что с точки зрения юридической техники неудобно. Глава КАП РСФСР “Административные правонарушения в области промышленности, использования тепловой и электрической энергии” содержит статьи от 88 до 95 и не включает в себя правонарушения в области охраны окружающей среды, а газопроводы относятся и к транспорту, и к промышленности (ст. 95-2 наказует за повреждение газопроводов при производстве работ). Основными видами правонарушений по КАП являются: нарушение правил, норм и инструкций по безопасному ведению работ в отраслях промышленности (ст. 88); нарушение правил, норм и инструкций по хранению, использованию и учету взрывчатых материалов в отраслях промышленности (ст. 89); расточительное расходование электрической и тепловой энергии (ст. 90); повреждение электрических сетей напряжением до 1000 вольт (ст. 91); нарушение правил охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт (ст. 92); нарушения, связанные с использованием газа (ст. 93); эксплуатация газоиспользующих установок без учета расхода газа (ст. 94); неподготовленность к работе резервного топливного хозяйства (ст. 95); нарушение правил пользования энергией или газом в быту (ст. 95-1) и повреждение газопроводов при производстве работ (ст. 95-2).


Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 90-95, рассматриваются административными комиссиями при территориальной администрации, а ст. 88 и 89 рассматриваются органами Госгортехнадзора или Госатомэнергонадзора.


Тема 11


Управление сельским хозяйством


^ 1. Принципы организации управления сельским хозяйством


Значение сельского хозяйства для государства определяется тем, что оно поставляет сырье для промышленности и продовольствие для населения. В силу жизненной важности отрасли государство не может оставить в той или иной мере без внимания его развитие. Земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесено пунктом 1 к) статьи 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.


Основные параметры управления сельскохозяйственным производством в Российской Федерации связаны с многоукладностью, есть государственный сектор, кооперативный и частный сектор.


Принципом организации сельскохозяйственного производства для государственного сектора являются прямое управление: плановое ведение хозяйства, централизованное установление цен на продукцию и труд, директивное распределение продукции. Отсюда высока роль управленческого персонала в организации отрасли народного хозяйства. Требуются квалифицированные кадры и разум.


Государство регулирует общественные отношения в области сельскохозяйственного производства и опосредственно путем создания инфрастуктуры, подготовки специалистов, создания системы для оказания специальных услуг сельскому хозяйству (МТС, химизация, авиаобработка и т.д.), установления закупочные цен, материально-техническое снабжения, охраны общественного порядка и отношений сельхозпроизводителя. В результате проведенных реформ Б.Н. Ельцина можно считать, что основными принципами являются: многоукладность, характерная для слоборазвитых стран, и требующая различного, распыленного государственного аппарата за контролем состояния дел; декларируется равноправие видов собственности; государственная собственность на землю; частная собственность на средства производства; личная материальная заинтересованность; конкуренция. Не все эти принципы соблюдаются.


Основными моментами для организации управления являются: определение статуса земли, организация труда работников, организация оборота продукции — связи, цены и т.д.


Основой для сельскохозяйственного производства: растениеводства, животноводства и т.д. является земля. В настоящее время действует Земельный кодекс РСФСР, принятый законом РСФСР от 25 апреля 1991 г. с изменениями. Форма свидетельства на право собственности на землю утверждена указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767. Предложения о законодательном закреплении продажи сельскохозяйственной земли направлены прежде всего на разорение сельскохозяйственного населения, банкротство, при этом появляется рычаг налогообложения, отсутствующий при государственной форме собственности на землю. Действует постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 932 “Об утверждении федеральной целевой программы “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра”, заказчиком этой Программы был утвержден Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству.


Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР утверждена постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. № 30.


Особенностью труда работников сельского хозяйства является то, что он не подпадает под действие КЗоТ. В советские времена считалось, что члены колхоза являются членами кооператива и их труд регулируется внутриорганизационными правилами, отсюда не было отпуска, был ненормированный рабочий день, труд оплачивался натурой за трудодни по окончании хозяйственного года. В настоящее время о регулировании труда крестьянина тоже нет речи.


Особенностью правового регулирования в сельском хозяйстве является также договор контрактации. Он урегулирован Гражданским кодексом РФ, статьи 535-538. Там предусматриваются обязательный характер связей по поставкам сельхозпродукции через специальную кооперацию, заготовителя. Свободы распоряжения сельскохозяйственным производителем своей продукцией по-прежнему нет. Нововведением является и лизинг в агропромышленном комплексе, введенный постановлением Правительства РФ от 29 октября 1997 г. № 1367, которым утвержден Порядок обеспечения агропромышленного комплекса машиностроительной продукцией и приобретения племенного скота на основе финансовой аренды (лизинга).


^ 2. Структура органов государственного управления сельским хозяйством


В число федеральных органов исполнительной власти, действующих в области или в связи с сельскохозяйственным комплексом, можно включить почти все. Но наиболее связаны следующие.


Высшим федеральным орган исполнительной власти общей компетенции является Правительство РФ, как орган общей компетенции.


В число центральных органов исполнительной власти, действующих в области сельского хозяйства, входят: Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (Минсельхозпрод России), который действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 920, оно осуществляет функции государственного заказчика по закупкам и поставкам продукции в продовольственные фонды для федеральных государственных нужд; Министерство природных ресурсов Российской Федерации; Федеральная служба лесного хозяйства России.


Департамент ветеринарии Минсельхозпрода является специфичной организацией и положение о нем утверждено постановлением Совета Министров Правительства РФ от 16 ноября 1993 г. № 1162. Департамент ветеринарии возглавляет начальник, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством РФ. Он является одновременно Главным государственным ветеринарным инспектором России.


Функции Федеральной продовольственной корпорации при Минсельхозпроде России постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1224 переданы государственному унитарному предприятию “Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка” при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ. Среди других хозрасчетных организаций, не освобожденных также и от управленческих функций, можно привести в качестве примеров Финансово-промышленную группа “Союзагропром”, которая привлекается к формированию федерального фонда продовольствия на основании постановления Правительства РФ от 27 января 1996 г. № 62. Распоряжением Президента РСФСР от 29 октября 1991 г. “О Российской агрохимической компании” одобрена инициатива объединений, предприятий и организаций Государственной агрохимической ассоциации (Агрохим), расположенных на территории РСФСР, об образовании Российской агрохимической компании (Росагрохим), являющейся юридическим лицом.


Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно, — гласит п. 1 ст. 77 Конституции РФ 1993 года. Субъекты должны иметь свои конституции или уставы, структура органов управления сельским хозяйством в субъектах РФ определяется этими уставами или конституциями. Обычно это управления сельского хозяйства.


На уровне районов в областях обычно действуют органы, называемые управлениями или отделами сельского хозяйства или агропрома. Муниципальная собственность и местное самоуправление влияют на своеобразие управления сельским хозяйством в соответствии с их учредительными документами.


Низовым звеном, производителем продукции являются различные предприятия и организации, выполняющие основную работу по земледелию, сохранению урожая, переработке продукции. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 “О порядке реорганизации колхозов и совхозов” они преобразуются в акционерные общества. Предприятиями любых организационных форм являются и оптовые продовольственные рынки. Агроторги, организации на селе, в Московской области переданы из федеральной собственности в собственность Московской области. В соответствии с федеральным законом РФ № 193-ФЗ 1995 г. “О сельскохозяйственной кооперации” создаются колхозы, копхозы. Низовым звеном являются также частные и фермерские хозяйства. Государственные предприятия в соответствии с Гражданским кодексом должны иметь форму казенного предприятия. Правда, Президент РФ указом от 9 августа 1995 г. № 822 признал нецелесообразным создание в 1995 году казенных предприятий в агропромышленном комплексе.


Действует Федеральная целевая программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996-2000 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1996 г. № 1499, в которой запрограммировано производство основных видов продукции сельского хозяйства и потребность в капитальных вложениях. Это рассчитано Минсельхозпродом РФ и Ассоциацией крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России.


3. Административные полномочия органов управления сельским хозяйством связаны с регистрацией, лицензированием, контролем, надзором и правом применения административных взысканий.


Государственная хлебная инспекция при Правительстве Российской Федерации (Росгосхлебинспекция) действует на основании Положения о ней, утвержденного постановлением Правительством РФ от 19 августа 1994 г. № 971. В ее составе территориальные (региональные) органы в субъектах Российской Федерации, хлебоинспекционные пункты в морских и речных портах, на железнодорожных пограничных станциях. Возглавляет инспекцию главный государственный хлебный инспектор.


Государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники осуществляет Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (Главгостехнадзор России) на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Совета Министров Правительства РФ от 13 декабря 1993 г. № 1291.


Составы административных правонарушение в сельском хозяйстве, виды административных взысканий и юрисдикционные органы по этим составам закреплены в статьях 96—102 КАП РСФСР. К ним относятся: потрава посевов, стогов, порча или уничтожение находящегося в поле собранного урожая сельскохозяйственных культур, повреждение насаждений (ст. 96), нарушение правил борьбы с карантинными вредителями, болезнями растений и сорняками (ст. 97 КАП); вывоз из пограничных морских и речных портов (с пристаней) завезенных из зарубежных стран материалов, не прошедших карантинную проверку и соответствующую обработку (ст. 98 КАП); непринятие землепользователями мер по борьбе с сорняками (ст. 99 КАП); ряд статей касается наказаний за незаконные посев, ненадлежащую охрану и выращивание наркотикосодержащих растений (ст. 99.1, 99.2 КАП); нарушение правил технической эксплуатации сельскохозяйственных машин (ст.100 КАП) и ряд правил по по карантину животных и правил по содержанию собак и кошек (ст. 101-102.1 КАП).


Дела по этим составам рассматриваются в основном административными комиссиями при местных администрациях, статьи 96 и 99 также и администрациями, а ст. 100 и 101 КАП соответствующими надзорными органами, Госсельтехнадзором и государственным ветеринарным надзором.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   10



Похожие:

Государственное управление и исполнительная власть iconНародовластие: Власть Народа + Управление мудрых. Чтобы разобраться с термином «Народо-Властие»
«Власть» и «Управление». При этом предлагается сделать это не посредством Википедии и бэс, а самостоятельно исходя из простой логики...
Государственное управление и исполнительная власть iconГосударственное управление и административное право

Государственное управление и исполнительная власть iconКодекс Украины
Государственное управление и государственный контроль в области охраны, защиты, использования и воссоздания лесов
Государственное управление и исполнительная власть iconСеминар практикум
Логистика: эффективное управление запасами. Планирование, прогнозирование и управление
Государственное управление и исполнительная власть iconСтаття 21. Прикінцеві положення
...
Государственное управление и исполнительная власть iconРуководство по качеству 2) 12 3 Управление документацией 2) 12 4 Управление записями о качестве (протоколами качества) 3) 13
Охватывают всю руководящую деятельность определенного предприятия и основательно приводят к новым эко­номическим отношениям
Государственное управление и исполнительная власть iconМестное самоуправление в россии: шаг вперед или политическая игра? Понятие муниципальной власти, ее формы и виды
Муниципальная власть — понятие крайне общее; это своего рода единый символ, обозначающий всякую власть, существующую на местах
Государственное управление и исполнительная власть iconУважаемые Дамы и Господа! Государственное вуз «Национальный горный университет»
Государственное вуз «Национальный горный университет» (г. Днепропетровск, Украина) приглашает Вас принять участие в Международной...
Государственное управление и исполнительная власть iconГлавное управление информационной политики управление делами совет министров автономной республики крым
В рамках рабочей поездки состоится встреча Премьер-министра Украины Н. Азарова с работниками образования и науки, здравоохранения...
Государственное управление и исполнительная власть iconП «Утверждаю»
Общее руководство проведением соревнований осуществляет Управление по делам физической культуры и спорта Харьковской облгосадминистрации...
Разместите кнопку на своём сайте:
Документы


База данных защищена авторским правом ©gua.convdocs.org 2000-2015
При копировании материала обязательно указание активной ссылки открытой для индексации.
обратиться к администрации
Документы

Разработка сайта — Веб студия Адаманов