Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р icon

Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р



НазваниеЗакон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р
Дата конвертации06.06.2013
Размер127.89 Kb.
ТипЗакон
скачать >>>

Експертний висновок

(попередній)

щодо проекту Закону України «Про місцевий референдум»

(внесений Кабінетом Міністрів України, реєстр № 7082 від 03.09.2010 р.)


Актуальність прийняття Закону України «Про місцевий референдум» не викликає сумніву, вона обумовлена:

По-перше, необхідністю адекватного приведення законодавства України про референдуми до положень Конституції України та міжнародно-правових документів, оскільки воно було прийняте ще за радянських часів – Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р.;

По-друге, потребами формування такого законодавчого поля, яке б максимально сприяло розвитку «партисипаторної» демократії (демократії участі) в Україні шляхом закріплення такого важливого каналу ефективної участі громадян у вирішенні питань місцевого значення, як місцевий референдум.

Детальний аналіз законопроекту дозволяє зробити висновок, що він, в цілому, розроблений відповідно до вимог законопроетувальної техніки і, за своїм предметом, передбачає врегулювання широкого комплексу питань організації та проведення місцевих референдумів.

В той же час, доцільно висловити і певні зауваження та пропозиції, як загального характеру, так і такі, що стосуються конкретних новел законопроекту.


І. ^ Зауваження загального характеру стосуються узгодження предмету та змісту законопроекту із виборчим законодавством та законопроектами, що розробляються сьогодні в Україні з питань виборчого права. Насамперед, мова йде про законопроектні роботи, що мають бути проведені згідно з Указами Президента України від 2 листопада 2010 року № 1004/2010 та від 12 січня 2011 року № 24/2011. Зрозуміло, що і в референдумному і виборчому законодавстві є спільні (за предметом регулювання) положення, які потребують такого узгодження, зокрема щодо:

- суб’єктів права на участь в місцевих референдумах (місцевих виборах);

- списків виборців (учасників місцевих референдумів);

- процедури голосування тощо.

Тому, уявляється доцільним структуру та предмет законопроекту про місцевий референдум визначати після того, як буде визначено предмет та структура Виборчого кодексу України. Це необхідно для уніфікації правового регулювання питань, що є спільними як при проведенні місцевих референдумів, так і при проведенні місцевих виборів.

Крім того, ряд положень законопроекту не цілком адекватно узгоджені з чинним на сьогодні виборчим законодавством України, що об’єктивно призведе до певних ускладнень в процесі організації та проведення місцевих референдумів. Це, зокрема, стосується:

1) права голосу на місцевому референдумі та місцевих виборах, в частині визначення належності до територіальної громади;

2) змісту права на участь у місцевих референдумах та місцевих виборах;

3) принципів утворення виборчих дільниць (дільниць референдуму) та складу дільничних комісій (в одному випадку дільниці градуються за кількістю виборців, в іншому – за чисельністю населення);

4) в законопроекті вживаються не уніфіковані з виборчим законодавством терміни, наприклад, «засідання комісії є правоможним…) – ч. 3 ст. 22 законопроекту, в той час, як у виборчому законодавстві – «засідання комісії є повноважним…» - ч. 4 с. 27 Закону України про місцеві вибори.

Важливим моментом є також і те, що положення законопроекту не адаптовані із сучасними стандартами в сфері проведення референдумів, що закріплені в міжнародно-правових документах – т


ІІ. Зауваження стосовно конкретних положень законопроекту:


1. Доцільно привести у відповідність до Конституції України Преамбулу законопроекту в частині «забезпечення прав членів територіальних громад сіл чи добровільного об’єднання кількох сіл, селищ, міст, районів у містах вирішувати питання місцевого значення». Так., ст. 140 Конституції закріплює право самостійно вирішувати питання місцевого значення за територіальною громадою в цілому. Що ж стосується окремих громадян (членів територіальної громади), то зі змісту ст.. 38 Конституції можна зробити висновок про їх право брати участь у вирішенні питань місцевого значення, а не вирішувати їх безпосередньо.


2. Виникає питання щодо предмету законопроекту, зокрема, організацію та проведення яких саме референдумів (в територіальному аспекті) передбачається ним врегулювати? Виходячи зі змісту п. 1) ч. 1 ст. 1 можна зробити висновок, що – лише сільських, селищних, міських та районних в місті референдумів.

Тоді як бути з районними, обласними референдумами, референдумами в Автономній Республіці Крим (далі: АРК) – вони що є не місцевими, а всеукраїнськими? Враховуючи, що ст. 38 Конституції України передбачає лише два види референдумів – всеукраїнський та місцеві, логічно віднести останні також до місцевих референдумів, що вимагає значного розширення предмету законопроекту та суттєвої зміни його архітектоніки. Це пов’язано з особливостями ініціювання, організації та проведення районних, обласних референдумів як інструменту вирішення спільних для територіальних громад району, області питань місцевого значення. Суттєві особливості притаманні також організації та проведенню референдумів АРК – вже як інструменту вирішення питань, віднесених до відання АРК, безпосередньо населенням АРК. Таким чином, у разі прийняття даного закону в подальшому постане питання про необхідність прийняття окремих законів про референдум в АРК, обласні та районні референдуми, можливість проведення яких передбачена Конституцією АРК та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (п. 12 ст. 43).


3. Певне застереження викликає запропоноване визначення місцевого референдуму. Так, якщо Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст.. 7) визначає місцевий референдум як «форму вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення»., то в законопроекті референдум пропонується розглядати як «форму безпосереднього волевиявлення … щодо вирішення питань місцевого значення шляхом прямого голосування » - (п. 1) ч.1 ст. 1. В той же час в Прикінцевих положеннях законопроекту не передбачається внести відповідні зміни до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Тим самим залишається відкритим питання: референдум – це «форма безпосереднього волевиявлення» чи «форма вирішення питань місцевого значення»?

Крім того, керуючись запропонованим визначенням досить важко буде чітко відмежувати місцевий референдум від інших форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення, наприклад, від «загальних зборів громадян за місцем проживання» (ст..8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).


4. Не можна погодитися із запропонованою редакцією поняття «питання місцевого значення» (п. 2) ч. 1 ст. 1). Уявляється некоректним віднесення до кола таких питань тих, які не належать до компетенції органів державної влади та органів влади Автономної Республіки Крим, крім питань, делегованих органами виконавчої влади. Так, по-перше, такий підхід суперечить принципу законності, закріпленому в ст.. 19 Конституції України – «органи місцевого самоврядування зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень, та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України», по-друге, органи виконавчої влади не делегують ніяких питань місцевому самоврядуванню, делегуються органам місцевого самоврядування окремі повноваження органів виконавчої влади, при цьому лише законом.


5. Алогічним уявляється запропоноване в законопроекті визначення результатів місцевого референдуму (п. 3) ч. 1 ст. 1) – «рішення місцевого референдуму або результати волевиявлення членів територіальної громади з питань місцевого значення на консультативному місцевому референдумі». Очевидно, що результатом місцевого референдуму може бути схвалення (прийняття) чи несхвалення (неприйняття) рішення референдуму, а не саме таке рішення. До речі, такий підхід і пропонується закріпити в ст. 39 законопроекту. Створюється враження, що окремі положення законопроекту не узгоджені між собою.


6. Викликає заперечення і віднесення до рішень місцевого референдуму лише «підзаконних нормативно-правових актів, текст яких схвалено на імперативному місцевому референдумі»(ч. 3 ст. 42). Як у цьому випадку бути, наприклад. з рішеннями місцевого референдуму про дострокове припинення повноважень місцевої ради, які не носять нормативного характеру, але прийняття таких рішень місцевого референдуму прямо передбачене законом (ст.. 78 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»?


7. Певна термінологічна плутанина спостерігається при спробі сформулювати нормативне визначення поняття «учасник місцевого референдуму». Так, у якості критеріїв віднесення до цієї категорії осіб застосовується громадянство та членство в територіальній громаді (п.5 ч. 1 ст. 1). При цьому членами територіальної громади пропонується визнавати жителів, які зареєстрували місце проживання в установленому законом порядку у відповідному населеному пункті (п. 6) ч. 1 ст. 1). В ч. 4 ст. 3 говориться про «належність до територіальної громади». Виникає питання про співвідношення понять «членство в територіальній громаді» та «належність до територіальної громади», якщо ці терміни тотожні, то навіщо вони застосовуються в законопроекті паралельно?

В законопроекті здійснено спробу врегулювати статус «учасника місцевого референдуму» або (що теж саме) «суб’єкта права на участь в місцевому референдумі». В той же час, відкритим залишається питання про спеціальний статус інших учасників референдумного процесу – осередків об’єднань громадян, громадських організацій тощо, що може призвести до незаконного обмеження їх прав в ході референдумного процесу, оскільки вони беруть участь у формуванні персонального складу дільничних комісій місцевого референдуму (ч. 4 ст. 20), можуть мати офіційних спостерігачів (ч. 2 ст. 24) та вести агітацію місцевого референдуму (ч. 3 ст. 31). До речі питання референдумного процесу взагалі є слабким місцем законопроекту.


8. Низку запитань викликає запропонована класифікація місцевих референдумів на імперативні, консультативні та повторні (ст.. 2):

по-перше, автори законопроекту застосували різні критерії для виокремлення зазначених видів. Так, якщо імперативні та консультативні референдуми вирізняються за правовими наслідками, то що є критерієм виділення повторних референдумів – підстава проведення (визнання місцевого референдуму недійсним – ст. 41)? В такому разі повторним може бути як імперативний, так і консультативний референдум і таку можливість слід передбачити в законопроекті;

по-друге, не зовсім вдало (як з точки зору юридичної техніки, так і з огляду на дотримання демократичних стандартів) пропонується врегулювати питання ініціювання, предмету, юридичних наслідків тощо імперативного та консультативного місцевого референдуму. Зокрема:

1) предмети імперативного та консультативного референдумів чітко не розмежовані. В законопроекті мова йде лише про те, що на місцевий консультативний референдум не можуть бути винесені питання, що вирішуються виключно місцевим референдумом або питання про дострокове припинення повноважень відповідних місцевих рад чи сільських, селищних, міських голів (ст.. 6). Такий підхід може призвести до невиправданого поширення практики проведення імперативних місцевих референдумів, що, в свою чергу, призведе до дисбалансу між формами безпосередньої та представницької демократії, дестабілізації системи муніципального управління.

Крім того, це суперечить і практиці законодавчого регулювання предмету місцевого референдуму в європейських країнах, де або взагалі не передбачається проведення імперативних місцевих референдумів (Данія, Швеція, Нідерланди тощо) або ж, навпаки, всі місцеві референдуми є лише імперативними (Угорщина, Польща, Словенія тощо). В тих країнах, де допускається проведення як імперативних, так і консультативних референдумів, їх предмет чітко розводиться, можливий також варіант розведення різних видів референдумів по різним територіальним рівням (консультативні – в регіонах, імперативні – в громадах);

2) законопроект передбачає однаковий підхід до загальних обмежень щодо предмету як імперативного, так і консультативного референдуму (ст.. 6). Зокрема, з кола питань, що можуть виноситися на місцеві референдуми пропонується виключити питання місцевих бюджетів, місцевих податків та зборів, тарифів на ЖК послуги, питання, що належать до компетенції державних органів, а також кадрові питання та питання організаційного характеру. Такий підхід є дещо суперечливим, адже, по-перше, до кадрових можна віднести і питання дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, яке беззаперечно може вирішуватися на місцевому референдумі, по-друге, виникає проблема узгодження з Конституцією України, ст.. 143 якої передбачає, що територіальні громади безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють комунальним майном, затверджують бюджети, встановлюють місцеві податки та збори тощо. Чому не можуть бути проведені консультативні референдуми, предмети яких стосуються зазначених в Конституції питань? Це може сприяти ефективному використанню ресурсів територіальної громади з урахуванням інтересів членів територіальної громади.

Певною мірою виглядає алогічною заборона виносити на місцевий референдум питання, які вирішуються органами місцевого самоврядування в умовах надзвичайного та воєнного стану (ч.3 ст. 6), оскільки в ч. 1 цієї статті взагалі передбачена заборона проводити будь-які місцеві референдуми у разі введення воєнного або надзвичайного стану. А згідно із Законом України «Про режим надзвичайного стану» (ст.. 14) органи місцевого самоврядування приймають рішення з питань забезпечення режиму надзвичайного стану саме у разі запровадження такого режиму.

В той же час в законопроекті не передбачено заборони винесення на місцевий референдум питань, вирішення який пов’язано з виконанням делегованих органам місцевого самоврядування повноважень;

3) нечітке визначення поняття «питання місцевого значення» (п.2 ч. 1 ст. 1) взагалі не дозволяє адекватно визначити предмет місцевого референдуму на підставі аналізу запропонованої редакції ч. 1 ст. 6. Про які питання місцевого значення може йти мова – лише віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування відповідної громади, чи і такі, що перебувають поза межами їх компетенції але зачіпають права та законні інтереси громади? Наприклад, деякі питання адміністративно-територіального устрою. Чи можуть подібні питання бути винесені на консультативний місцевий референдум? Крім того, консультативний місцевий референдум може проводитися і з питань загальнодержавного значення, наприклад ч.4 ст. 5 Закону України «Про географічні назви» передбачає, що назва, яка присвоюється географічному об'єкту, «повинна враховувати думку населення, яке проживає на цій території»;

по-третє, спостерігається певна плутанина із використанням термінів «місцевий референдум», «імперативний місцевий референдум», «консультативний місцевий референдум». Так в одних статтях термін «місцевий референдум» використовується як родовий – для позначення як імперативного, так і консультативного референдуму (наприклад, ст.. 2), в інших – для позначення лише імперативних референдумів (наприклад, ст.. 7). Інколи вживаються обидва терміни в контексті (Розділ ІУ, ст.. 42);

по-четверте, антидемократичним уявляється запропонований підхід до ініціювання консультативного місцевого референдуму (ст.. 49), це питання віднесене лише до відання відповідної місцевої ради, а члени територіальних громад усуваються від цього процесу. На практиці це може призвести взагалі до ліквідації самого інституту консультативного референдуму.

Натомість, широкі можливості передбачені для членів територіальних громад щодо ініціювання імперативних референдумів – достатньо 1/10 учасників референдуму (ст.. 8). Такий підхід також може сприяти невиправданому поширенню практики застосування імперативних референдумів, що може призвести до зазначених вище негативних наслідків.


9. Певна невизначеність є і стосовно форми винесення питань на місцевий референдум. В законопроекті передбачається можливість винесення кількох варіантів проектів рішень. Водночас постає запитання – хто саме формулює ці кілька варіантів. Зі змісту ст.. 9 випливає, що проект рішення місцевого референдуму затверджується загальними зборами, на яких утворюється ініціативна група з проведення місцевого референдуму. Яким чином можна затвердити та запропонувати інший, альтернативний варіант – проводити інші загальні збори та формувати іншу ініціативну групу? В такому разі буде ініційовано проведення двох референдумів.

Законопроект не передбачає обмежень і щодо кількості питань, які можуть бути винесені на місцевий референдум. Це може суттєво ускладнити сам процес волевиявлення членів територіальної громади у разі надмірно великої кількості таких питань та ускладнить ведення агітації.

Не врегульованою залишається і ситуація коли штучно створюється кілька ініціативних груп з місцевого референдуму, які пропонують різні варіанти рішення референдуму з одного і того ж питання і кожна з них збирає необхідну для призначення місцевого референдуму кількість підписів.


10. Досить проблемним є питання щодо юридичної сили рішень референдуму та процедури їх новації (ст.. 42). Можна висловити певні застереження щодо надання таким рішенням вищої юридичної сили по відношенню до актів відповідної місцевої ради, оскільки, сама процедура внесення до них змін (виключно місцевим референдумом) може законсервувати ці рішення, не дозволяє оперативно їх адаптувати до обставин, що постійно змінюються. Як варіант, можна було б передбачити можливість внесення змін до рішень місцевого референдуму кваліфікованою більшістю депутатів місцевої ради.

Крім того виникають і питання щодо:

- схвалення на місцевому референдумі таких рішень, що мають прийматися за процедурою регуляторних актів;

- державної реєстрації рішень місцевого референдуму;

- підстав та механізму зупинення (скасування) рішень місцевого референдуму тощо.


11. В бланкетних (відсилочних) нормах, що міститься в законопроекті, посилання на існуючі на сьогоднішній день закони доцільно замінити посиланнями загального характеру (наприклад «згідно з законом» чи «відповідно до закону»), адже у разі зміни назви таких законів, зазначені норми фактично втратять свій зміст та наповнення.


12. Як зазначалося вище законопроект доцільно доповнити положеннями щодо референдумного процесу, включивши саме поняття референдумного процесу, наприклад, як ряду врегульованих референдумним законодавством послідовних стадій діяльності суб’єктів та інших учасників місцевого референдумного процесу, спрямованих на прийняття або зміну рішень місцевого значення.

Відповідно можна було б по іншому структурувати законопроект – у перших статтях визначити стадії та етапи, на які поділяється місцевий референдумний процес, і надалі викладати нормативний матеріал відповідно до цих стадій. При цьому можна було б виокремити такі стадії та етапи місцевого референдумного процесу: 1. Підготовча стадія: ініціювання референдуму; інформування громадян про ініціювання референдуму; агітація "за" або "проти" оголошення чи пропозиції про оголошення або призначення референдуму; обговорення винесеного на референдум проекту закону, рішення. 2. Організаційна стадія: призначення референдуму; утворення дільниць для голосування; утворення комісій з референдуму; складання списків громадян, які мають право голосу на референдумі; агітація “за” або “проти” проекту, який виноситься на референдум. 3. Основна стадія: голосування під час проведення референдуму; встановлення та визначення результатів місцевого референдуму.


Висловлені зауваження та побажання носять далеко не вичерпний характер і їх перелік може бути суттєво продовжений. Однак і вищенаведеного досить, щоб зробити узагальнюючий висновок законопроект має концептуальні та технічні вади і потребує переробки, звичайно, із збереженням його слушних положень

В.В. Кравченко






Похожие:

Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р iconЗакон україни про всеукраїнський та місцеві референдуми
Вводиться в дію Постановою вр n 1287-xii ( 1287-12 ) від 03. 07. 91, Ввр, 1991, n 33, ст. 444 )
Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р iconРеферату : Місцеві податки та збори Розділ : Бухгалтерський облік, оподаткування Місцеві податки та збори Законодавчо-нормативна база: Закон України "Про систему оподаткування"
Закон України "Про систему оподаткування" від 25. 06. 1991 року №1251-хп із змінами та доповненнями
Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р iconЗакон україни про всеукраїнський та місцеві референдуми Стаття Демократичні засади підготовки І проведення референдумів Громадянам, політичним партіям, громадським організаціям
Демократичні засади підготовки і проведення референдумів Громадянам, політичним партіям, громадським організаціям
Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р iconЗакон україни про господарські товариства Закон введено в дію з 1 жовтня 1991 року Постановою Верховної Ради України від 19 вересня 1991 року n 1577-xii
З 1 травня 2011 року до цього Закону будуть внесені зміни згідно із Законом України від 17 вересня 2008 року n 514-vi
Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р iconЗакон україни від 26 липня 2006 року n 32-v про внесення змін до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" Період роботи до 1 січня 1991 року в районах Крайньої Півночі

Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р iconЗакон україни про захист прав споживачів Закон введено в дію з 1 жовтня 1991 року Постановою Верховної Ради Української рср від 12 травня 1991 року n 1024-xii
Закон регулює відносини між споживачами товарів, робіт і послуг та виробниками і продавцями товарів, виконавцями робіт і надавачами...
Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р iconЗакон україни про охорону навколишнього природного середовища Закон введено в дію з 1 липня 1991 pоку, крім статті 45, яку введено в дію з 1 січня 1995 року
Україна", "Автономна Республіка Крим", "Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України", "міста...
Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р iconЗакон україни про внесення змін до деяких законів України щодо скасування податкової міліції
Внести до Закону України «Про державну податкову службу в Україні» ( Відомості Верховної Ради урср (ввр), 1991, n 6, ст. 37 ) { Вводиться...
Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р iconЗакон україни про приєднання України до Угоди про збереження кажанів в Європі (Відомості Верховної Ради (ввр), 1999, n 28, ст. 233) Верховна Рада України постановляє
Приєднатися до Угоди про збереження кажанів в Європі від 4 грудня 1991 року з поправками до неї (994 011), прийнятими Першою нарадою...
Закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 03 липня 1991 р iconДиректива ради від 29 липня 1991 року про розвиток залізничних доріг Співтовариства (91/440/єес)
Беручи до уваги Договір про заснування Європейських Економічних Співтовариств, та зокрема, його статтю 75
Разместите кнопку на своём сайте:
Документы


База данных защищена авторским правом ©gua.convdocs.org 2000-2015
При копировании материала обязательно указание активной ссылки открытой для индексации.
обратиться к администрации
Документы

Разработка сайта — Веб студия Адаманов